Projet de loi “climat et résilience” : une loi inédite qui fait basculer la France dans l’ère écologique

L’examen du projet de loi Climat et résilience a débuté en séance plénière le 29 mars. 

Les frustrations et les polémiques sont à la hauteur des attentes, des espoirs et des enjeux. Comment s’y retrouver ? C’est le syndrome du verre à moitié vide ou à moitié plein qui nous guette. Chez les juristes, le titre VI sur le renforcement de la protection judiciaire de l’environnement suscite le plus de débats. 

On pourrait en faire une lecture très critique, comme ne se privent pas certains spécialistes de ces questions, mais ce serait excessivement sévère sur plusieurs aspects. A la lecture de leurs arguments, il est difficile pour un néophyte de s’y retrouver. Nous allons tenter de démêler l’écheveau. 

Un peu d’histoire 

Il faut d’abord rappeler que le code de l’environnement est ancien et s’est construit par ajouts successifs. La plupart des avancées sont, malheureusement, liées à des catastrophes. Cela explique la dimension très importante des Installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE) qui régit l’ensemble des activités présentant un risque pour l’environnement. Les obligations sont proportionnées à la dangerosité avec 3 régimes : déclaration entraînant l’application de prescriptions générales, enregistrement nécessitant le dépôt d’un dossier technique auprès de la préfecture pour acceptation, autorisation nécessitant le dépôt d’un dossier technique démontrant l’acceptabilité du risque et débouchant sur des prescriptions techniques adaptées (régime le plus contraignant). 

Cela ne se limite pas aux activités industrielles et intègre les activités agricoles ou encore les stockages. Ce sont ces sites qui font l’objet d’inspections. 

Cette construction par ajouts successifs fait que la question des sanctions est disséminée un peu partout dans le code de l’environnement : Livre I, dispositions communes ; Livre II, milieux physiques ; Livre III, espaces naturels, Livre IV, patrimoine naturel ; Livre V, prévention des pollutions, des risques et des nuisances, etc. 

L’application des sanctions dépend des pouvoirs d’enquête et de police des différents agents ainsi que des moyens mis en œuvre. Sur ces 40 dernières années au moins, les moyens n’ont jamais été à la hauteur des tâches, pour deux raisons culturelles : l’absence de culture de prévention des risques, la méconnaissance des effets des pollutions diffuses ou à bas bruit.  

De ce fait, depuis 40 ans, les infractions environnementales sont très peu sanctionnées. Il faut dire que la prise de conscience liée à la santé environnementale et la perte de biodiversité est récente. 

Au niveau européen, il existe une directive sur la justice environnementale datant de 2008 qui est en cours de révision car jugée inefficace et transposée de façon disparate. Cette hétérogénéité de la justice environnementale européenne ne favorise pas les avancées, alors que c’est souvent le bon niveau pour obtenir des progrès significatifs. 

Le projet de loi initial 

Rappelons tout d’abord que cette partie du projet n’est pas issue de la convention citoyenne pour le climat. Il n’y a donc pas lieu de faire de comparaison avec ce qu’ils ont demandé. 

Etant sur une thématique d’experts, il est important d’examiner leurs réactions au projet de loi. 

Le premier sujet concerne le renforcement des sanctions concernant les Installations Classées pour la Protection de l’Environnement. 

La première critique porte justement sur le fait que le délit de mise en danger de l’environnement ne concerne que des ICPE et se retrouve conditionnée au renforcement des effectifs et des contrôles administratifs de l’inspection des installations classées ou de la police de l’eau. Or, au cours des dix dernières années, les contrôles de sites classés effectués par l’inspection sont tombés de 25 000 à 18 000 par an. La question des moyens de contrôle mis en œuvre est donc effectivement cruciale. 

La deuxième critique porte sur la nécessité de démontrer que ces atteintes à l’environnement sont durables, c’est à dire susceptibles de durer au moins 10 ans. Si cette démonstration est malheureusement facile pour les dommages irréversibles, il n’en est pas de même pour les expositions à un risque d’atteinte grave. 

La troisième critique porte sur le traitement déséquilibré des sols qui est bien concerné par le renforcement des sanctions liées aux atteintes graves mais pas par celui lié à l’exposition à ces atteintes. Ainsi, un stockage irrégulier de produits chimiques ou de déchets exposant les sols à des atteintes graves ne sera pas concerné. 

Dernier point, qu’il s’agisse du renforcement des sanctions liées aux atteintes graves et durables sur la santé, la flore, la faune, ou la qualité de l’air, du sol ou de l’eau, ou de l’exposition directe de la faune, la flore ou la qualité de l’eau à un risque immédiat d’atteinte grave et durable, un cas n’est pas traité : le fait d’exploiter une ICPE sans satisfaire aux prescriptions fixées par les autorités.  

Les députés peuvent encore améliorer la rédaction du texte sur la question des sols, de la durabilité ou du cas non traité pour renforcer réellement les sanctions existantes. 

Le renforcement du contrôle des ICPE passe quant à lui par une organisation plus efficiente et des budgets alloués. 

Le deuxième sujet concerne la création d’un délit concernant les atteintes aux milieux physiques : air, eau, sol. 

Il s’agit de sanctionner les émissions de substances dans l’air ou l’eau ayant des effets nuisibles graves et durables sur la santé, la faune, la flore. Il s’agit aussi de sanctionner les dépôts sauvages de déchets qui diffusent des substances dans les sols entraînant des effets portant une atteinte grave et durable à la santé, la flore, la faune ou la qualité des sols.  

On retrouve la difficile question de la démonstration des effets durant au moins 10 ans, tout comme le traitement déséquilibré du sol. Déverser des substances chimiques qui ne sont pas des déchets dans les sols est permis. 

Fort logiquement, c’est dans ce chapitre que l’on retrouve le délit d’écocide. Si les peines sont très lourdes, les experts reprochent le critère d’intentionnalité qui sera effectivement difficile à démontrer. L’autre critère concerne la connaissance du caractère grave et durable des dommages causés. Il est plus facile à prouver en s’appuyant par exemple sur des correspondances internes des auteurs des faits. 

Il aurait été intéressant d’utiliser le concept de récidive géographique ou temporelle pour compléter ce dispositif. 

Ce texte a été amélioré en commission spéciale en élargissant les pouvoirs d’enquête à de nombreux agents au-delà des agents de police judiciaire et inspecteurs de l’environnement. C’est une façon intelligente d’augmenter les moyens au service du contrôle. 

Les dernières avancées du projet 

Au-delà des déchets et des transports de marchandises, les amendes déjà présentes dans différentes thématiques (eau, espaces naturels, patrimoine naturel) sont augmentées de façon très substantielle avec des nouveaux montant compris entre 30 000 et 375.000 €. 

Un organisme permanent spécialisé à compétence nationale est créé : le bureau d’enquêtes et d’analyses sur les risques industriels. Il effectuera une enquête technique systématique en cas d’accident majeur et pourra s’auto-saisir. Cette création est très importante pour tirer les enseignements des accidents et incidents et déterminer des mesures préventives afin d’éviter qu’ils ne se reproduisent. C’est une des mesures annoncées suite à l’accident Lubrizol. 

Mais il reste deux points à améliorer : 1. la reconnaissance de l’écocide comme un crime doit avancer à l’international ; 2. la rédaction du système de sanctions reste complexe et peu lisible et mériterait une réécriture. Ceci explique les deux derniers articles du projet de loi demandant des rapports sur ces sujets au gouvernement. 

Conclusion 

Vouloir renforcer les sanctions en matière environnementale en France est un véritable changement de paradigme culturel, justifié par la prise de conscience de plus en plus partagée de la valeur du capital naturel et des limites de notre planète.  

Mais il n’est pas possible de faire table rase d’un droit qui s’est construit par couches successives pendant plus de 40 ans lorsque l’on reste dans cette méthode pointilliste. C’est pourquoi les experts ont raison, lorsqu’ils accusent ce projet de complexifier davantage un édifice pénal que peu de spécialistes parviennent à maitriser. 

La délinquance environnementale massive et protéiforme a toujours existé : il suffit de faire une analyse de sol sur un site industriel centenaire pour le comprendre. C’est le niveau de tolérance sociétal qui a changé et c’est tant mieux. La société dans son ensemble n’accepte plus ces comportements. 

Il est nécessaire d’enclencher des étapes et de les cranter pour ne pas revenir en arrière. 

Les étapes suivantes seront la recodification à droit constant du texte pour faciliter l’application des sanctions, la révision de la directive européenne sur la justice environnementale pour une application identique dans tous les Etats Membres et la négociation internationale d’un crime d’écocide. 

 Catherine Jagu, co-animatrice de la coalition transition écologique